Byrokracie jako fenomén Stanislav Komárek

Jako byrokratickou správu můžeme označit opatření, která umožňují kontrolovat a ovládat určitý obsáhlý soubor jevů, který by se za běžných okolností pro svou nepřehlednost vymykal jakékoliv smysluplné manipulaci. Zmíněný fenomén se v dějinách vynořil mnohokrát víceméně nezávisle na sobě u komplexněji strukturovaných říší po přechodu k zemědělství (není znám případ jakékoli byrokracie lovecko-sběračské a i u pasteveckých národů se tento jev objevuje zřídka a rudimentárně). Byrokracie je sice v převážné většině svého fungování spojena s písmem, ale toto spojení není zcela nutné – již zmiňovaná říše Inků, byrokratický systém par excellence, pravé písmo neznala, pouze účetní pomůcky. Vzhledem k tomu, že kapacita lidské paměti na osoby i další jednotlivosti je omezena zhruba rozsahem užitečným v rámci rodové společnosti a výjimky jsou relativně řídké, je zavedení byrokratické správy v zásadě nezbytnou pomůckou pro smysluplné řízení větších celků (krátkodobě mohou i velké celky fungovat jako „nadindividuální organismy“ v jakési „prestabilizované harmonii“, ale jedná se o jev časově pomíjivý, vázaný na masově vypjaté dějinné okamžiky a vedení charismatických vůdců – u nás např. na přelomu let 1989/90). V zásadě se jedná o technologii moci – tak jako kterákoli jiná technologie umožňuje byrokracie i průměrným jedincům to, co bylo dříve výsadou těch mimořádných (asi obdobně jako školská vojenská strategie a taktika umožňuje jakési výsledky i těm, kdo nejsou rodilí Caesaři či Kutuzovové). Navíc má byrokracie velký význam i stabilizační – pomáhá dlouhodobě nakonzervovat něco, co by bez jejího přičinění brzy pominulo – výraz konzervace tu není náhodný, protože výsledek jen málo odpovídá tomu, co mělo být uchováváno a je předmětem všeobecných nářků, že už to „není, jak bývalo“ (křesťanská mše se poslední večeři Páně podobá asi stejně málo jako sušená švestka čerstvé či had v lihu živému) – obdobně je tomu i u „institucí“ společenských, kde je např. manželství takovouto „nakonzervovanou“ formou milostného vztahu. Systémem vyhotovování a uchovávání písemností vzniká jakási „vnější paměť“, se všemi hrozivými rysy uchovávání „zamrazených“ slov. „Co je psáno, je psáno“, řekl Pilát Pontský, zkušený praktik veřejné správy (úřední záznamy tvoří vlastně „první realitu“, jakousi karikaturu platónských idejí, podle níž se byrokracie orientuje a skutečnosti mimo tento svět bere v potaz jen omezeně – celá záležitost je krásně beletristicky vylíčena v Čapkově povídce O ztracené noze). Charakteristickou historkou je stávka staroegyptských úředníků v období Staré říše, kterou si nejvyšší z nich vymáhali právo na nesmrtelnost, vlastní do této doby jen faraónům (stávka celou zemi zcela ochromila a o nesmrtelnosti úřednictva od těch dob již nikdo nepochybuje). Byrokracie je také velmi účinnou obranou proti „magiím“ konkurenčním – ne náhodou se při čarodějnických procesech vedla akta s obzvláštní pečlivostí. Přesné dodržování rituálu vede také ke vzniku „úředních liturgií“, které se, jako jiné rituály, zdají být účinnými samy o sobě. Celkově dělají na nepředpojatého pozorovatele byrokratické systémy magický, chvílemi černomagický dojem, jak už bylo zdůrazněno v kapitole o jazyce a písmu.

Byrokratickou správu lze uvalit prakticky na cokoli, byť primárně vznikla v souvislosti s vybíráním daní a poplatků (o její aplikaci na nauková paradigmata už byla řeč). Byrokratická správa je stejně jako mechanomorfní modelování projekcí vrozené představy o „stroji“, tentokrát na funkci společenské struktury. I zde je vždy úsilí o jednoznačnost, vzájemnou vyměnitelnost jednotlivých byrokratů, „součástek“ stroje, o nepřekrývající se rozdělení kompetencí atd. (zdvojování kompetencí, typické třeba pro Hitlerovo Německo – Sicherheitsdienst/Abwehr, Waffen SS/Wehrmacht – sice krátkodobě vede díky konkurenci k velkému zvýšení efektivity, dlouhodobě ale ke zmatku a kolapsu). Byrokratické systémy se sice mohou vyvíjet de novo, ale většinou dochází k přejímání jejich zavedených schémat z nějakého vzorového zdroje (tak byla např. „mustrem“ pro byrokracie evropské úřední správa římská, pro dálněvýchodní čínská, propojující úřad s literární vzdělaností a brilancí; nejstarším kontinuálně fungujícím úřadem, přes 1500 let, je asi papežská kurie). Byrokratický systém má kromě svých „mechanických“ rysů i některé rysy „organické“, např. nezadržitelnou tendenci růst, odhraničovat se od vnějšího světa, uzavírat se do sebe a vést bohatý „vnitřní život“ spojený se stále se zvětšujícím interním úřadováním a oběhem písemností (i např. tajné služby jsou svou povahou úřady a právě tento moment se jim stává osudným, jako např. východoněmecké STASI). Jednotlivé části úřadu mají tendenci se osamostatňovat, nabývat autonomie a odcizovat se původnímu určení spojenému s vyprazdňováním obsahů a ritualizací (tato tendence je typická pro všechny živé systémy a byrokratické aparáty, sestávající v posledku z živých lidí, jimiž nepochybně jsou). Rozmanité pravidelnosti fungování byrokratických systémů, jako jejich kvantitativní bytnění v čase (jakási analogie Copeho pravidla v biologii), způsoby výběru kandidátů, hospodaření s finančními prostředky atd. popisuje formou humorně zamýšlených, ale v posledku zcela pravdivých zákonů Parkinson (1980), v méně rozverné formě Crozier (1963). Cílem byrokratického systému je nejen stabilita, ale i průměr, v optimálním případě průměr lepší – nic nadprůměrného či jinak se vymykajícího nemá v úřadě co pohledávat. Přesáhne-li počet zpětných vazeb v rámci rozbujelého byrokratického systému jistou mez, hroutí se tento vlastní vahou (osud římského, osmanského, habsburského a sovětského impéria).

Je pozoruhodné, kolik shodných bodů má novověká věda právě s úřadem. Je to především touha po opakovatelnosti experimentů (zcela identická touze po opakovatelnosti či reverzibilitě úředního úkonu), vidění mechaničnosti jako ideálu, touha po spolehlivosti a jistotách, po vytvoření „normovaných“ pracovníků s jejich vzájemnou nahraditelností. Není vůbec náhodou, že statistika vznikla v oblasti veřejné správy a do vědy byla zanesena až sekundárně a dosáhla zde nového rozkvětu a slávy (i škola dnešního typu je pro děti čímsi jako byrokratickou iniciací – viz Kratochvíl 1995). Rovněž ctnosti dobrého vědce i úředníka jsou v zásadě tytéž – je to odstup či citová nezaangažovanost v celé záležitosti, která má být prosazována či zpracovávána (jakmile nám začne být svěřených daňových poplatníků či pokusných švábů líto, musíme systém opustit), u soudců je přímo předností, pokud žádnou ze sporných stran osobně neznají a všechny jejich vědomosti spočívají na formalizovaném obraze v úředních aktech (oba způsoby myšlení operují s „objektivní“ realitou, kterou ovšem v posledku zastupují protokoly, tedy „fakta“ v tom smyslu, jak bylo uvedeno výše). Věda i úřad mají skrze své aparáty zvláštní, nepřímý a odcizený vztah ke světu, podobný Lorenzovu popisu „zprostředkovaného“ zabíjení (pomocí rukou a zubů je jen málokdo schopen bližního usmrtit, ale vrhání bomb z letadla svedou i nejútlocitnější povahy). Též způsob nakládání s písemnostmi je v podstatě tentýž a s ním souvisí i způsob rozhodování o tom, jaké řízení bude přijato jako důkaz – zcela kuriózní panoptikum se otevře v okamžiku, kdy si panoramaticky představíme všechny typy důkazů, které se v průběhu historie používaly, ať už u soudů, ve vědeckých či náboženských argumentacích, či při rozmanitých „expertních řízeních“ (zde necháváme zcela stranou už zmíněnou problematiku věštectví a věšteckých výroků, stejně jako ordaly – „boží soudy“ a podobné stochasticky či příbuzně působící „důkazy“ a rozhodovací pomůcky, ať už se jedná o losování či volby v demokratických státech – víra, že výsledek hlasování ukazuje cestu k moudré vládě, příslušníky jiných kulturních okruhů vždy naplňovala zděšením). Důkazy věcné či experimentální jsou relativně mladého data a ani ve vědě, kde by měly být tím jediným, není jejich postavení tak pevné. Mnohem starší metodou je totiž citování autorit (je to jakási metoda dovolávání se mocných ochránců, asi jako praxe vážených spolupřísežníků v keltském či franském soudnictví či volání Boha za garanta při slavnostní přísaze). Zde je tato praxe rozšířena i na osoby už mrtvé – ty se mění v jakési „ochranné duchy“ citujícího (ne já, ale už velký Darwin mínil, že...) – ne náhodou znamenalo staré české „citýrovat“ vyvolávat duchy (trochu obdobné je to i s listinnými důkazy, kořenícími také v nějaké „vyšší“ autoritě: Ne já, ale pozemkový úřad říká, že...). Numinózní síly předků, sídlící v mana  – předmětech, tu opět defilují v podobě jen málo odlišné od paleolitu (vztahování ekleziomorfních struktur i k osobám mrtvým není vcelku nic překvapivého – citace jsou toho relativně nejmírnějším a nejpochopitelnějším příkladem – i univerzity udělují tituly in memoriam, o církevních operacích se záhrobím a kanonizací světců dlouho po jejich smrti ani nemluvě – i zemřelý Uljanov dostával při všech výměnách členských legitimací KSSS průkaz s číslem 1).

Není účelem této stati podávat karikaturu byrokratických struktur a byrokratického procesu – spíše by autor chtěl upozornit na jejich málo vnímané a „ozvláštňující“ aspekty a nechtěl by se pouze přidružit k živelnému lidovému odporu vůči nim, který vyvolávají svou „neživotností“ a absurditami vzdálenými vnímání každodennosti (Kafkovy romány nejsou až tak básnickou fikcí jako spíše realistickým popisem světa, rutinovanému právníkovi intimně známého; zda se něco vnímá jako podpůrný korzet či svěrací kazajka, záleží na úhlu interpretujícího pohledu). Evropská byrokracie má ještě značné rezervy vůči nepoměrně rozvinutější byrokracii čínské, kde jednomu z mých užaslých přátel venkovský policejní strážmistr do druhého dne správně determinoval zabavené brouky na úroveň čeledí podle policejního klíče k určování hmyzu (čínská byrokracie, vybavená více než 2000 let starou tradicí vzdělaných úředníků-literátů vyznačující se zároveň klasickým vzděláním i úzkoprsým formalismem, ukazuje ještě jeden charakteristický rys úředních struktur; tradičně se do ní vstupovalo vykonáním velmi obtížných zkoušek, které ale vůbec nesouvisely s veřejnou správou – bylo to např. psaní básní a esejů na klasická témata – i tak systém fungoval, protože drezíroval k píli, trpělivosti a schopnosti zvládat nezáživné dovednosti).

Zdroj:

Komárek, Stanislav. „Byrokracie jako fenomén.“ In Příroda a kultura, Svět jevů a svět interpretací. Praha: Vesmír, 2000, 158–161.