Postkomunistické ústavní soudnictví
a definování legitimní politiky a práva Jiří Přibáň
I. Legalistické revoluce?
Protikomunistické revoluce roku 1989 rozložily moderní fikci svrchovanosti lidu, ale přitom nijak nenarušily nezbytnost demokratické legitimity nového režimu i revoluce samotné. Lid přestal být historickým nositelem jednotné politické vůle a stal se pouhým označením pro politiku rozmanitosti, pluralizace a individuálních i skupinových práv a svobod. Tato politika má mnohem hlubší existenciální souvislosti. V důsledku toho nelze stanovit jednu strategii nebo slovník, které by mohly působit jako svrchovaný legitimizační rámec revolucí.
Revoluce jsou z hlediska legitimační strategie velmi nejednotné. Tuto skutečnost nemůže vyvrátit ani jejich druhý podstatný rys: slovník individuálních i skupinových lidských práv a svobod, který se zformoval na pozadí legalistického přístupu k právnímu státu a ústavní ochraně těchto práv a svobod. Legalistická legitimizace lidských práv a svobod a demokratického právního státu tvoří podstatný, i když ne výlučný legitimizační rámec revolučních změn.
V tomto legalistickém pojetí revoluce nalézá svou konkrétní formu etika legalismu, jak ji definuje současný právní pozitivismus. Princip právního státu, k němuž se všechny protikomunistické revoluce hlásily, má v procesu těchto politických změn původně silný etický význam. Považuje se za politickou ctnost a revoluční hodnotu, kterou je třeba hájit. Etika legalismu a její fikce správného práva mají v procesu postkomunistické transformace velmi silnou přesvědčivost a legitimizační sílu. Tato síla dokonce v mnohém překonává sílu demokratické legitimizace a působí zcela nezávisle na ní.
Legalistický legitimizační rámec, který obsahuje typický odkaz na princip právního státu, je obzvlášť patrný na příkladu dvou zemí, v nichž revoluční změny začaly a postupně se formovaly během procesu vyjednávání u kulatého stolu. V Polsku i Maďarsku se komunistická vláda a opozice dohodly na postupných změnách, jejichž předpokladem bylo vytvoření pravidel a procedur pro takový proces. Prosadila se fikce legální revoluce – revoluce, která je omezena existujícím komunistickým ústavním a právním systémem, přičemž však jejím hlavním účelem je rozložení tohoto systému a ustavení klasického liberálně demokratického právního státu. Na tvorbě této fikce se ostatně maďarští komunisté podstatnou měrou podíleli. Maďarský ministr spravedlnosti a právní teoretik Kálmán Kulcsár definoval na jedné konferenci v polovině roku 1989 tři klíčová slova maďarské politické reformy takto: právní stát, ústavnost a lidská práva.1
Legalistický přístup k revolučním změnám vedl později v Maďarsku k tomu, že komunistická ústava z roku 1948 zůstala v platnosti. Došlo pouze k odstranění těch ustanovení, která definovala principy komunistické moci, a doplnily se články upravující ochranu tradičních občanských práv a principy demokratického právního státu. Legitimizace staré ústavy pro nové politické podmínky potom připomíná „kvadraturu kruhu“.2
Princip právního státu a legální legitimity politického panství, který v sobě obsahuje, má teprve vzniknout, ale jeho vznik se řídí podle fikce, „jako kdyby“ již tento právní stát existoval v době, kdy komunisté vyjednávali s opozicí u kulatého stolu.
Tato fikce měla konkrétní dopad na nový liberálně demokratický právní i politický systém. Legalistická strategie revoluce např. znemožnila radikální vypořádání se s komunistickou minulostí. Maďarský ústavní soud v této souvislosti rozhodl o protiústavnosti tzv. Zetényiho a Takácsova zákona z roku 1992, kterým se měly stíhat některé zločiny komunismu. Soud zákon zrušil s odůvodněním, že by znamenal připuštění retroaktivity v právu a tudíž porušení konstitutivního principu právního státu, totiž principu právní jistoty.3
Obdobně i v Polsku se vycházelo z legalistického pojetí revoluce. Ústava z roku 1952 zůstala v platnosti a byla postupně doplňována tak, aby vyhovovala novým politickým a právním podmínkám.4 Revoluce omezovala sebe samu z titulu principu právního státu. Provádět „demokratickou revoluci“ znamenalo podřídit ji rigoróznímu legálnímu rámci a nepřipustit libovůli, jakou by představovalo např. retroaktivní působení práva nebo odmítnutí právní kontinuity.5 I když např. v roce 1991 polský Ústavní tribunál v principu neodmítl možnost odchýlit se od principu lex retro non agit, výjimečné opatření a definice podmínek pro takovou možnost musí být naprosto legálně přesná.6
I v těch zemích, kde rozhovory u kulatého stolu probíhaly spíše v důsledku revolučního pohybu v ulicích, než jako předem naplánovaný proces změn s pevným procedurálním rámcem, byly legalistická legitimizační strategie a s ní spojený princip právního státu patrné již od samého počátku revoluční změny. Mezi první revoluční požadavky v Československu patřilo vypuštění těch článku Ústavy, které zajišťovaly vedoucí úlohu a vládu jedné strany. Již v prosinci 1989 také přišlo Občanské fórum s vlastním návrhem nové demokratické ústavy pro celou federaci. Prvořadým, naneštěstí však jedním z mála úspěšných úkolů celé ústavní transformace československé federace bylo také přijetí Listiny základních práv a svobod.7 Témata přípustnosti retroaktivity v porevolučním právu, principu právního státu nebo vztahu mezi legalitou a legitimitou také podstatnou měrou poznamenala právnické i politické diskuse a samotné zákonodárství v postkomunistických zemích v 1. polovině 90. let.
V Československu a později v České republice hrály diskuse o legitimitě komunistického režimu a jeho právu obzvlášť silnou roli a ovlivnily např. tzv. lustrační zákonodárství, zakazující stranickým funkcionářům a příslušníkům komunistických policejních a ozbrojených složek výkon některých administrativních funkcí, nebo přijetí některých dalších důležitých zákonů po roce 1989, např. o majetkových restitucích.
Jak lze bývalý totalitní režim kritizovat a odsoudit jazykem práva a legality? Vždyť měl svou vlastní ústavu, zákonodárství, zákony a soudy. Jednalo se tedy o právní stát? Jestliže ano, znamená to, že i kterákoli tyranie je legální? A jestliže se nejednalo o právní stát, jak je možné, že nový liberálně demokratický režim přejal tolik z jeho zákonů? Toto jsou otázky, které určovaly politický slovník postkomunistických společností v první porevoluční fázi.
Otázka, zda komunistický režim byl legální nebo legitimní, byla tak častým předmětem veřejných diskusí, že byla dokonce ironizována např. v jedné z divadelních her, uváděné v Národním divadle v Praze.8 Teoretický i praktický význam vztahu mezi legitimitou a legalitou, jak je patrné, roste právě v okamžiku náhlé politické změny a komplexní rekonstrukce právních systémů. A právě na pozadí změn ve východní Evropě po roce 1989 je možné přehodnotit a nově formulovat otázku legitimity práva a politického panství jako takovou.
Je téměř zbytečné připomínat, že přes přetrvávání některých komunistických ústavních a právních předpisů v nových politických podmínkách existoval zásadní rozdíl mezi principem socialistické zákonnosti a právním státem v jeho klasickém liberálním a demokratickém významu. Kontinuita např. výše zmiňované maďarské ústavy z roku 1948 je zcela formální, protože naprostá většina jejích původních článků prošla během let 1989 a 1990 fundamentální změnou.9 Obdobným procesem fundamentálních změn prošla v posledních deseti letech také polská ústava z roku 1952, takže její komplexně přepsaná verze z roku 1997 má s původním textem pramálo společného. I v Československu po roce 1989 byly pouze vypuštěny články upravující vedoucí úlohu komunistické strany a ústavní struktura federace nadále přežívala a postupně zavedla zemi do neřešitelné politické krize, jež nakonec vedla k rozpadu společného státu.
Vezme-li se v úvahu arbitrární podloží socialistické legality a neustálá hrozba intervence stranických rozhodnutí do právního procesu, stěží nás překvapí, že právní stát či vláda práva se od samého začátku staly jedněmi z nejdůležitějších revolučních požadavků i v těch zemích, kde namísto vyjednávání u kulatých stolů došlo ke skutečně náhlé a rychlé revoluční změně. Revoluční slovník v bývalém Československu nebo NDR doprovázel mj. i právně pozitivistický slovník, dožadující se znovuobnovení principů legality, náležitého právního procesu a všeobecné závaznosti nestranných pravidel.
Právní pozitivismus a formálně legální přístup obsahovaly silně kritický podtext, protože vlastnosti práva, jako pravidelnost, předvídatelnost, jistota, trvalost nebo jednota,10 o nichž se právní pozitivisté zmiňují jako o etice legalismu, se opravdu ukázaly jako důležité hodnoty chránící individuální autonomii a bezpečnost. Tyto vlastnosti poskytují mj. i účinné nástroje, jak kritizovat politický režim, který je schopen podřizovat soudní rozhodování okamžitým politickým okolnostem a který nevládne parlamentními pravidly, nýbrž tajnými směrnicemi ústředního výboru strany.
Slavný výrok právního pozitivismu „Spravedlnost podle práva!“ může mít silně kritický a rekonstruktivní význam, konfrontujeme-li s ním komunistickou politickou moc, která se uchyluje ke „kvazipřirozenoprávním“ argumentům a schématům. Vždyť arbitrárnost, represivní a diskriminační povaha této moci se často ideologicky vysvětlovala odkazem na princip historické úlohy dělnické třídy, kterou mělo být odstranění ekonomického vykořisťování a nastolení nejvyšší dějinné a sociální spravedlnosti. Komunistický systém se také zaštiťoval principem podřízení soudní moci „objektivním“ zájmům socialistického režimu, formulovaným komunistickou stranou či spíše jejím ústředním výborem a represivními složkami tajné policie.11 V tomto ohledu je klíčový pojem „třídnosti“, který např. významný socialistický právní teoretik Viktor Knapp považoval svého času za vynikající objev právní vědy.12
Naproti této arbitrárnosti socialistické zákonnosti, podporované propagandou přirozeného či spíše kvazipřirozeného práva určité společenské třídy, liberální pojetí lidských práv, občanských svobod a demokratického právního státu představuje silný politický požadavek, jehož se mělo dosáhnout revoluční změnou a následnou společenskou, ústavní a právní transformací.
Bezprostředním výsledkem této legalistické strategie a volání po nastolení právního státu bylo kromě přijetí ústavních dokumentů, jako je Listina základních práv a svobod, také úzké provázání českého právního a ústavního pořádku s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, jak se o nich zmiňuje článek 10 Ústavy ČR.
Společně s oblastí lidských práv a svobod bylo nezbytné legálně vyjádřit princip politické svrchovanosti lidu novým legitimním způsobem a odlišně od komunistických ústavních dokumentů. Ústava České republiky se ve svém druhém článku zmiňuje o principu svrchovanosti lidu. Tento článek je však třeba číst velmi pozorně a především v kontextu preambule ústavy, jež prvními slovy odkazuje k přísně občanskému principu. Záměrem ústavodárců zde bylo nepochybně identifikovat lid s občany republiky – občany s odlišnými politickými názory, společenskou tradicí, dějinami a kulturou. Pluralita občanské společnosti zde ostře vystupuje proti sjednocujícímu národnímu principu, nahrazuje etnická a národní měřítka politické suverenity a zdá se, že v celkovém vývoji postkomunistických zemí přebírá důležitou funkci. Etické revoluční požadavky pluralismu a rozmanitosti tak v těchto a některých dalších ústavních textech nalezly své formálně legální vyjádření.
Kromě těchto ryze legálních výsledků právní a ústavní transformace po roce 1989 je možné vystopovat ještě druhou, pro právní pozitivisty mnohem podezřelejší strategii – strategii zakotvení přirozených práv a etického diskurzu do právního jazyka ústavy a Listiny základních práv a svobod. Listina základních práv a svobod hovoří o nezcizitelnosti „přirozených práv člověka“ ve své preambuli. Mnohem závažnější však je odkaz na přirozená práva člověka v Ústavě ČR v článku 85, podle něhož soudce Ústavního soudu ČR slibuje, že se bude ve svém rozhodování podle těchto práv řídit.
Ústavodárci zde vycházeli z hlubokého přesvědčení a především zkušenosti, že ne každý zákon je zákonem a ne každé právo právem. Ukázalo se, že nestačí naplnit formální znaky práva, ale že je mnohem důležitější provázat legální normativitu s normativitou liberálně demokratické politické morálky. Jako kdyby čeští ústavodárci v některých textech chtěli kodifikovat fikci správného práva, která legitimizuje systém pozitivního práva a zákony v liberálně demokratických společnostech.
II. Postkomunismus jako proces remodernizace
Celý proces transformace je nutno pojímat jako modernizační proces, což je zdánlivě paradoxní, protože česká společnost i některé další postkomunistické země zdánlivě pouze znovu budují instituce, které v jejich dějinách již kdysi existovaly a více či méně úspěšně fungovaly.
Česká společnost se po období půl století trvající cézury (1938−1989) vrací ke své liberálně demokratické ústavnosti, tržní ekonomice a občanským tradicím. Přitom se samozřejmě nemůže jednat o návrat, nýbrž o náročný pokus znovu konstruovat to, s čím dnes žijící generace, s výjimkou té nejstarší, již nemají bezprostřední zkušenost. Lépe je tedy hovořit o procesu remodernizace, v němž jde o vytvoření institucionálních předpokladů fungování liberálně tržních společností a demokratického právního státu.
Pro postkomunistické společnosti je v jejich bezprostředně porevoluční fázi typický deficit nejen demokratické diskuse, ale svobodného politického diskurzu jako takového. Zatímco totalitní systém vylučuje každou politickou diskusi, která nemá rituální charakter a není kontrolována mocenským centrem, porevoluční vývoj musí být naproti tomu v další fázích nutně poznamenán nadbytkem politického slovníku. Občané i všechny nově vznikající instituce liberálně demokratického systému ve své snaze porozumět a definovat si nově vznikající sociální situaci tento nadbytek produkují.
Totalitarismus znamená z několika důvodů konec politiky ve smyslu svobodné veřejné výměny názorů a střetu různorodých zájmů. Prvním důvodem je to, že v něm mizí protiklad soukromé-veřejné a s ním jasné hranice působení politické moci. Totalitní moc nezná hranice a rozpíná se podle svých momentálních potřeb a strategických zájmů.
Druhým důvodem je, že doposud svrchovaně politické instituce moderního státu jsou v totalitarismu podřízeny svrchované moci strany.13 Namísto státní moci, která by se organizovala jako výsledek působení rozmanitých politických názorů a rovnováha politických sil, stát v totalitní společnosti se stává pouze jednou z mnoha organizací zcela podřízených mocenskému centru strany. Stranické funkce jsou důležitější než státní funkce, stranické instrukce jsou důležitější než zákony a soudní rozhodování.
A konečně třetím důvodem je vyloučení všech politických programů a ideologií, které nejsou definovány stranou. Extremistické se stávají všechny názory, které neschválí stranické ideologické centrum, což v důsledku vede k permanentnímu vylučování a boji proti „stranickým úchylkám“ i v samotné straně.
Jak je patrné, politika ve smyslu veřejného prostoru v totalitních systémech neexistuje, protože se v nich stát stává zdrojem nejistoty i nebezpečí pro občany, jeho svrchovanosti si přisvojuje strana a strana také kontroluje a definuje, jak bude probíhat politická komunikace a jaká bude exkluzivní ideologická reflexe politiky. Politika končí paradoxně přesně tam, kde se všechno má podřídit exkluzivnímu politickému slovníku.
Postkomunistické společnosti se nacházejí ve stavu, který je možné označit jako obnovování politiky. Hlavním rysem celé porevoluční transformace je rozředění svrchované moci totalitní strany na klasický ústavní model dělby státní moci, stanovení přesných pravidel a hranic této moci a také obnovení politické diskuse, v níž extremismus není definován odlišností od výlučné ideologie, nýbrž spíše mírou násilí a nesnášenlivosti ve svém programu.
To, co obvykle označujeme jako transformace nebo rekonstrukce, obsahuje vedle vybudování liberálně demokratických institucí nebo tržního hospodářství, s čímž je spojeno také přijetí mnoha zákonů v oblasti soukromého i veřejného práva, pochopitelně také širší reflexi tohoto konstrukčního úsilí. Společnost i její jednotlivé instituce neustále komunikují a reflektují proces své vlastní transformace, snaží se ho popsat a tím také zpětně ovlivnit.
V politické rovině, jak bylo řečeno výše, se tato transformace projevuje nadbytkem politického slovníku, což není ve skutečnosti nic jiného, než projev zvýšené reflexivity občanů a politických institucí vůči probíhajícím procesům sociální změny. Namísto rigidní a centralisticky kontrolované komunikace v totalitním systému nyní dochází k obrovským přebytkům politického slovníku a často se zdá, jako by každý sociální proces v této transformaci musel mít svůj politický význam.
Pro společnost nacházející se v této transformaci je typická snaha komunikovat o všech problémech tak, aby se stanovil jejich význam a definoval se jejich politický kontext. Postkomunistické společnosti již opustily sociální komunikaci, v níž významy jsou diktovány hierarchicky ze stranického centra, ale ještě nedospěly do fáze, kdy se politika stává jen jedním z mnoha způsobů sociální komunikace. Důležitost, jaká je přisuzována politickým institucím a jejich transformaci, odpovídá transformačnímu pocitu nejistoty a s tím související snaze o hledání jasných a přehledných politických významů.
V tomto modernizačním procesu, kterým prochází česká společnost, ústavní soud jako jedna z těchto institucí svými rozsudky nejen aplikuje nové ústavní normy, ale zároveň se snaží definovat a normativně vymezit samotný nově vzniklý politický režim. Nálezy ústavního soudu je nutno brát jako autonomní, politicko-morálně „legislativní“ pokusy, jimiž se tato instituce snaží vytvořit mapu liberální a demokratické politiky v postkomunistické české společnosti.
Moralistní a politický slovník v těch nálezech je jakousi samozřejmostí, ale na rozdíl od ústavních soudů v západních systémech právního státu překvapí, s jakou intenzitou a naléhavostí český ústavní soud hovoří o demokratické legitimitě či přirozených právech a sám napadá formální legalitu, jež by mu měla být bližší ze své vnitřní podstaty i vzhledem k potřebám jeho vlastní legitimizace.14
Na pozadí porevolučního fungování českého ústavního soudu potom půjde v této kapitole o testování teze, že modernizační proces porevoluční transformace s sebou přináší polaritu ve fungování ústavního soudnictví. Na rozdíl od zavedených liberálně demokratických právních států, v nichž ústavní soudy využívají morální nebo politické argumentace jako doplňku k principu formální legality, v prostředí české porevoluční společnosti soud dokonce vystupuje jako zásadní kritik principu formální legality, aby mohl definovat a legislativně spoluvytvářet prostor demokratické politiky a morálky. Tato politická hypertrofie ústavního soudnictví je typická právě pro období, kdy se nově vytvářený právní systém ještě nechová jako autonomní systém, ale již není zcela podřízen stranickopolitickému systému jako v totalitní společnosti.
Poznámky:
1 / Srov. např. Casper, G. „Erutopean Convergence,“ in 58 The University of Chicago Law Review (1991): 442.
2 / Arato, A. „Dilemmas Aristing From the Power to Create Constitution in Eastern Europe,“ in 14 Cardozo Law Review 3−4 (1993): 674.
3 / Rozhodnutí č. 11, 1992 (III.5.) AB Ústavního soudu Maďarska.
4 / K těmto změnám došlo v roce 1993 a později v roce 1997.
5 / Brzezinski, M. F., Garlicki, L. „Judicial Review in Post-Communist Poland: The Emergence of a Rechtsstaat?“, in 31 Stanford Journal of International Law (1995): 32.
6 / Nález Ústavního tribunálu S 6/91 z 25. září 1991.
7 / Viz Listina základních práv a svobod, přijatá ústavním zákonem Federálního shromáždění ČSFR č. 23/91 Sb.
8 / Máša, A. Podivní ptáci. Praha: ND tisk, 1996.
9 / Srov. Elster, J. „Constitutionalism in Eastern Europe: An Introduction“ in 58 The University of Chicago Law Review (1991): 462−463.
10 / Srov. např. MacCormick, N. Legal Reasoning and Legal Theory. Oxford: Clarendon Press, 1978.
11 / Srov. např. Pelikán, J. The Czechoslovak Political Trials, 1950−54. Stanford University Press, 1971.
12 / V. Knapp, Předmět a systém československého socialistického práva občanského. (Praha: NČSAV, 1959), 29.
13 / Zabýval se tím např. německý představitel kritické jurisprudence a tzv. frankfurtské školy Franz Neumann. Neumann považuje právě politickou stranu s monopolem moci za rozlišující znak totalitní diktatury. Od této strany se také odvozují další prvky totalitní diktatury – totalitní kontrola společnosti a teror. Srov. F. Neumann, The Democratic and the Authoritarian State (New York: The Free Press, 1964), 244−245.
14 / Přibáň, J. „The Constitutional Court of the Czech Republic and the Problem of the Sovereignty of the Law.“ In Human Rights in Eastern Europe, edited by I. Pogany, 135−148. Aldeshot, E. Elgar Publishers, 1995.
Zdroj:
Přibáň, Jiří. „Postkomunistické ústavní soudnictví a definování legitimní politiky a práva.“ In Disidenti práva: o revolucích roku 1989, fikcích legality a soudobé verzi společenské smlouvy. Praha: Sociologické nakladatelství, 2001, 111−120.