Převzetí státu Marcel Tomášek

Třetí (po tranzici a transformaci), poněkud opomíjenou vlnou konceptualizací sociální změny ve střední a východní Evropě, je ta spojovaná s převzetím státu (např. autoři Joel Hellman, Geraint Jones, Daniel Kaufmann) nebo i dalšími méně často zmiňovanými koncepty jako předčasná konsolidace (Andrzej Richard) či restaurace (Edmund Wnuk-Lipiński), které odhalují omezenou schopnost transformačních režimů vyvíjet se ve směru vyspělých volnětržních společností vzhledem k tendencím vyhledávání renty a upadáním do s tím spojených zacyklovaných mechanismů. Původní vstupní konceptualizace změn následujících rok 1989 nepočítala se stadiem transformačního procesu charakteristickým pokřiveným a stále odkládaným naplňováním fundamentálních transformačních cílů.

V momentu, kdy jsou rozhodující demokratické struktury dosaženy a bod zlomu nenávratně překonán a návrat k autoritativnímu/komunistickému režimu není možný, začíná další fáze společenské změny, v níž se ekonomické otázky dostávají do popředí a ekonomická a společenská modernizace země a perspektivní posun ve směru k vyspělé volnětržní demokracii se stávají fundamentálním motivem změn. Země ve střední a východní Evropě se v tomto stadiu vzdaly starého ekonomického a sociálního systému. Spíše chaotický kolaps a rozpad těchto struktur vedl k prosazování se toho, co bylo charakterizováno jako „volný trh bez adjektiv“. Středoevropské a východoevropské země relativně rychle postoupily směrem k ne příliš dobře regulované volnětržní ekonomice trpící celou škálou strukturálně generovaných patologických jevů, které v kvalitativním smyslu slova nebyly příliš daleko jevům, tak jak jsou dlouhodobě indikovány v mnohých latinskoamerických zemích. Tyto jsou výsledkem překrývání socioekonomických a politických zájmů, které ovlivňují regulaci a vytváření institučního rámce nově konstituovaných socioekonomických a politických režimů.

Instituce ekonomické a politické změny dosahují specifického stadia, v němž je v jejich zájmu udržovat charakteristiky „dočasného transformačního režimu“ a oddalovat posuny k vyspělému volnětržnímu typu demokracie, racionalita reforem je tímto zásadním způsobem narušena. Takto se „transformační režim“ stává distinktivním systémovým typem existujícím sám o sobě, odlišujícím se systémově zároveň od vyspělých volnětržních demokracií a reálněsocialistických režimů. Deformace, pokřivení a specifické mechanismy a racionalita charakteristické pro „transformační režim“ jsou nejobvykleji konceptualizovány buďto jako projevy deformujícího „komunistického dědictví“ nebo pokřivující „korupce“, tj. v rámcích vážících se spíše ke konceptu „transformace“, tedy druhé vlně konceptualizací změn ve střední a východní Evropě, ale v celém svém souborném komplexu jevů a praktik představují sociální fakt analyzovatelný nejpříhodněji z hlediska přístupu „převzetí státu“, tj. třetí vlny konceptualizace společenských změn v zemích střední a východní Evropy.

Stabilita transformačního režimu s výraznými prvky převzetí státu je udržována na úkor cílů a zásad transformačního plánu (oddalování a pokřivování západních cílových uspořádání a praktik obvykle pod záminkou autonomního samovývoje volnětržních pravidel). Stát, tedy politický a administrativní sektor, je v rozporuplné pozici. V transformaci je cílem státu zavádění volného trhu a ne naplňování odtržňovací role, jak je obvyklé v případě klasického státu v euroatlantickém kontextu. Přesto ekonomika „transformačního režimu“ zažívá určitou dvojakost, významný tlak v jejím rámci jde v opačném směru – ke „znárodnění“ investičních risků a získávání kapitálu prostřednictvím často korupčně koupených úvěrů od managementu státem kontrolovaných bank, bankrotujících malých bank a dalších finančních institucí, tunelováním investičních fondů a podniků a prostřednictvím dalších neetických a zákon narušujících praktik běžných v celých sektorech ekonomiky (např. daňové manipulace v oblasti distribuce ropných produktů a paliv), s tím, že tento kapitál je vlastně získáván od státu nebo kolektivních vlastníků objevujících se v průběhu privatizace (malí podílníci z privatizace, jejichž podíly jsou hromadně zneužívány). Nejjednodušší únik odpovědné politické reprezentace z této evidentně rozporuplné a obecně kontraproduktivní situace spočívá v manipulování, zanedbání a přecházení transformačních cílů. Obzvláště jestliže k tomuto může dojít poměrně snadno s tím, jak normativní cíle změn mohou být veřejnosti prezentovány nekonečně dlouho v nekompromisním stylu a zároveň na expertní a technické úrovni realizovány úplně jinak, často v souladu s konkrétními lobbistickými zájmy.

S privatizačním děním blížícím se ke konci se v „transformačním režimu“ objevují nové oblasti „zajišťování renty“ (rent-seeking), jak bývá obecněji v ekonomii tento jev označován. Příkladem přetrvávání a pokračování privatizačního „zajišťování renty“ z 1. poloviny 90. let na úkor daňových poplatníků byly i v novém miléniu netransparentní prodeje nesplácených úvěrů státní konsolidační bankou/agenturou. Dlužníci z privatizační éry mohli takto získat kontrolu nad svými dluhy skrze prostředníky za jenom spíše symbolickou část původní nominální hodnoty dluhu.

Následujícím stadiem sociální změny korigujícím „převzetí státu“ v transformačním režimu se jeví v této poslední analytické vlně to, co lze označit za „evropeizaci“. Naplnění původních „transformačních cílů“, tedy jakési „překlapnutí“ na vyspělý volnětržní systém západního typu, je podmíněno procesem evropeizace.

Evropeizace

V procesu vytváření podmínek pro volnětržní systém v postkomunistickém kontextu, tj. v procesu, který zároveň zahrnuje bezprecedentní redistribuci zdrojů (privatizace), jednání politických a institucionálních aktérů svázaných s agendou ekonomických a politických změn dosáhlo stadia, v němž bylo v zájmu těchto institucionálních sil udržovat transformační charakter společenského systému. Takto bylo ve vznikajícím politickém a ekonomickém systému bráněno etablování kardinálních seberegulačních prvků vyspělého volně-tržního kapitalismu charakteristického pro ekonomiky euroatlantického okruhu. Pokoušejíce se dosáhnout západního ekonomického a politického modelu, postsocialistické společnosti dosáhly v 90. letech stadia, kdy navzdory rozsáhlé implementaci reforem spojovaných s tržním a demokratickým společenským modelem, společenské, ekonomické a politické struktury, které fakticky vznikly, se výrazně odlišily od euroatlantického modelu ekonomik a konstituovaly distinktivní politicko-ekonomický model, který lze označit jako „transformační režim“. Tato strukturální a funkcionální uspořádání, která byla chápána jako dočasná, se stala s časem více permanentními. Vyhledávání rent v postsocialistické politice a ekonomice se pevně zahnízdilo v jen minimálně omezeném a regulovaném překrytí těchto dvou sfér, což vyústilo v institucionální uzamknutí zabraňující úplnému posunu ve směru vyspělých volně tržních společností euroatlantického typu.

Uzavřený kruh zacyklených mechanismů v rámci tohoto „transformačního režimu“ mohl být narušen jenom prostřednictvím působení vnějších aktérů. K těmto se na čelním místě řadily legislativní požadavky a ostatní podmínky a předpoklady, které měly a mají být naplněny v procesu integrace zemí střední a východní Evropy do EU, souběžně s vlivem narůstajících přímých zahraničních investic a vedle šířeji chápaného přelití (spill-over) podnikatelských praxí a modelů jednání majících původ ve staré patnáctce zemí EU. Úspěšné dokončení změn a prosazení se vyspělého volnětržního demokratického systému v postkomunistických zemích rozsáhle závisí na stupni dosažené integrace v rámci EU a s tím souvisícími dopady těchto vlivů na narovnávání, likvidaci a korekci pokřivených a deformovaných funkčních modelů charakterizujících „transformační režim“. Tento komplexní soubor vnějších faktorů a jevů s nimi spojených, jejich působení ve vnitřním kontextu transformujících se zemí lze označit za proces „evropeizace“.

V běžném chápání mělo k rozšíření EU dojít v momentu dosažení úplného přechodu k volně tržní společnosti a zajištění tomu odpovídajících socioekonomických a politických uspořádání v jednotlivých kandidátských zemích. V této souvislosti klíčovou skutečností je, že kandidátské země se přiblížily úplnému přechodu teprve ve vlastním průběhu a v přímé souvislosti s integrací do EU. V tomto smyslu, stále přetrvávající prvky „transformačního režimu“ a s nimi svázané praktiky, které mají být eliminovány prostřednictvím zintenzivnění „evropeizace“, vyústily ve zpětnou reakci a vedly k prosazení se politických sil reprezentujících tyto rudimentární prvky „transformačního režimu“ i na evropské úrovni (převaha euroskeptického tábora v řadách českých a polských poslanců v Evropském parlamentu po volbách v roce 2004). Stává se zřejmým, že stále probíhající integrační proces a problematické sblížení a ztotožnění se s praxemi a uspořádáními vyspělých volně-

tržních společností, tak jak byly reprezentovány původní patnáctkou zemí EU, může mít dlouhotrvající důsledky pro vývoj EU samotné. S tím, jak se v některých postkomunistických zemích v návaznosti na přetrvávání prvků „transformačního režimu“ a s ním spojeného uspořádání politicko-ekonomických zájmů prosazuje euroskepticismus v politickém mainstreamu a posiluje současný nárůst euroskepticismu spíše populistické a marginální provenience v původní patnáctce členů EU, je ohrožována institucionální reforma EU a samotné další prohlubování evropské integrace jako takové (viz politické střety o ratifikaci Lisabonské smlouvy v Polsku a České republice).

Tunelování

Tunelování je termín mající svůj původ v České republice, který referuje k tomu, co bývá standardně označováno jako vzdalování aktiv (asset stripping). V bezprostřední návaznosti na původní český transformační kontext toto znamenalo technicky celou řadu metod, jak zdánlivě bez nerušení zákona využít/zneužít podmínek poloprivatizované ekonomiky (státem dominované banky, nespočetné investiční privatizační fondy „opatrující“ podíly milionů účastníků dvou vln kuponové privatizace) především v období od začátku privatizace na začátku 90. let do vstupu do EU. Fenomén tunelování kritickým způsobem ovlivňoval průběh ekonomické změny a utváření volnětržního hospodářství nejen ve smyslu odčerpávání zdrojů z kapes daňových poplatníků a kolektivních investorů v závislosti na privilegovaném přístupu k těmto zdrojům, ale především ve smyslu bránění a oddalování nastolení respektu pro vlastnická práva a s tím souvisejícím vznikem předpokladů pro autentický vyspělý volný trh. Právě v souvislosti s fenoménem tunelování se objevuje otázka reevaluace jednoznačného rozlišení veřejného a soukromého v kontextu transformace v zemích střední a východní Evropy.

Nelegálnost v ekonomickém životě ve vyspělých systémech volného trhu se objevuje spíše nahodile. Naopak v postkomunistických ekonomikách nelegální a šedozónové aktivity spočívají velmi blízko samotné podstaty nového ekonomického režimu a utvářejí každodenní praxi. Jde o nelegálnost spočívající v nedodržování pravidel a narušování prerogativ spojených s určitými rolemi a funkcemi, i když ne explicitně narušující zákon v jeho doslovném pojímání, respektive lépe řečeno transformačním obcházení. Zákonné regulace a ohraničení v ekonomické sféře byly v zemích střední a východní Evropy dlouhodobě zavedeny jen v omezené míře, ve skutečnosti byly často teprve vytvářeny v souvislosti se vstupem do EU nebo jsou podmínečně prosazovány z úrovně EU.

V důsledku oslabení zákonné ochrany kategorie státního a kolektivního vlastnictví ve prospěch soukromého vlastnictví v 90. letech (v tom, že veřejné a kolektivní vlastnictví bylo příliš často privátně využíváno v závislosti na privilegovaném postavení či nerespektování vlády zákona a etických norem) ekonomické transakce přestaly být jasně rozlišitelnými na linii veřejného, případně kolektivního, a privátního zájmu. Nový postkomunistický kontext byl charakteristický rozsáhlou škálou kritických oblastí stínových aktivit, které by byly v západoevropském kontextu nezákonné, ale v zemích střední a východní Evropy přispěly rozhodujícím způsobem k „odkrytí“ privátního kapitálu a jeho rychlého napumpování do žil nově utvářeného systému volného trhu.

Tyto pokoutně a nezákonně generované kapitálové zdroje odrážely specifické podmínky, v nichž docházelo k privatizačnímu dění, charakteristické nedostatečným množstvím domácích kapitálových zdrojů a vedly k – pro utvářející se ekonomické milieu – devastujícím praktikám (kupování půjček od managamentu polostátních bank, kupování na úvěr a jeho nesplácení, zneužívání poskytnutých úvěrů na jiné než deklarované účely a investiční záměry ap.). Tato celá škála fenoménů v hospodářství, pro kterou je v obecnějším významu používáno označení tunelování, může být interpretována jako jistá nacionalizace investičních rizik, tak jak byla umožněna úvěrovou politikou polostátních bank jenom formálně kontrolovaných státem, případně jednajících spíše na politickou objednávku, a souběžně tunelováním menších privátních bank a dalších finančních institucí jejich zakladateli, které byly později často sanovány prostřednictvím finančních toků jdoucích přímo ze státní pokladny. Tento pololegální repertoár „podnikatelských“ praktik byl rozsáhle doplněn otevřeně zákony porušujícími mechanismy generování finančních zdrojů jako např. daňovými manipulacemi v oblasti dovozu a distribuce ropných produktů a paliv nebo dalšími sofistikovanými daňovými podvody, plošně zasahujícími celé sektory ekonomiky.

Otázkou je, jak rychle hospodářský režim mající svůj původní zdroj funkčních praxí a počátečního kapitálu rozsáhle v tunelování může dosáhnout vyspělosti volnětržních režimů obvyklých v euroatlantické oblasti a jejich schopnosti seberegulace a eliminace takovýchto aktivit šedé či jednoznačně ilegální zóny ekonomiky. V zájmu aktérů, kteří se prosadili v průběhu vstupní fáze změn, bylo prodlužovat existenci dočasného režimu mezi socialismem a vyspělým volným trhem tak, aby obvyklé klíčové zákonné normy a regulace euroatlantického střihu garantující volnětržní charakter a fair play podmínky v ekonomice zůstaly co nejdéle jen omezeně funkční, aby mohla být maximalizována výhoda privilegovaného přístupu k privatizovanému státnímu vlastnictví a kolektivně spravovanému privátnímu vlastnictví po privatizaci (individuální podíly z kuponové privatizace spravované investičními privatizačními fondy). Tato specifická strukturace zájmů se odrazila i v jejich vlastní reprezentaci v politické sféře a utvářela výrazně politiku i těch vstupně nejvíce proreformě profilovaných stran.

Šoková terapie

Ekonomická reforma následující kolaps komunistických režimů a s ním spojený proces pluralizace a demokratizace politického uspořádání s sebou nesla několik kroků, kterým se bylo těžko vyhnout – nástup restriktivněji koncipované monetární politiky, liberalizaci cen a obchodu, dosažení vnitřní konvertibility měny a reformu daňového systému a v neposlední řadě privatizaci. Přestože se dobově vedly vyhraněné debaty o přesné sekvenci, rychlosti a rozsahu těchto reformních kroků, z ex post srovnání vychází najevo, že většina ze zemí střední a východní Evropy si v určitém momentu touto sekvencí, i když třeba různě rozprostřenou v čase, musela projít. Zřejmě jediným z těchto kroků, který je dodnes diskutován a hlouběji rozebírán, s tím, jak proběhl v poměrně výrazně se lišících formách v jednotlivých zemích, je proces privatizace. Právě vzhledem k němu lze naznačit paradoxní charakter dobové diskuse o šokové terapii a zároveň její pseudoideologizující rozměr. Ve vztahu k privatizaci větších výrobních podniků, tedy tzv. „velké privatizaci“, lze v dobovém kontextu identifikovat dva základní přístupy: a) privatizaci do rukou konkrétních vlastníků-provozovatelů, v počáteční fázi transformačních změn ve značném rozsahu především zahraničních investorů; b) alternativní přístup – nejrozšířeněji kuponová privatizace. Alternativní přístup byl v dobových diskusích chápán jako více odpovídající šokové terapii a liberálnímu ideálu, s tím, jak umožňoval rozsáhle rozprostřít vlastnictví podnikové sféry ve velmi krátkém časovém úseku pouhým švihnutím magického administrativního proutku a takto urychlit privatizaci a „zabránit předprivatizační agonii státních podniků, a umožnit takto jejich rychlou restrukturalizaci“.

Opatrnicky chápaný klasický způsob privatizace podniků do rukou zcela konkrétních investorů, tak jak byl znám ze západní Evropy z 80. let, byl časově zdlouhavý a administrativně náročný a nákladný a byl brán jako reprezentující gradualistický přístup, který byl stavěn do protikladu k přístupu šokové terapie. Autoři a realizátoři privatizace v České republice, která byla považována za téměř ideální ztělesnění přístupu šokové terapie vzhledem k rozsáhlé privatizaci prostřednictvím kuponů, proklamovali ukončení privatizace většiny podniků v polovině 90. let, když privatizace klasickou formou v ostatních středoevropských zemích (Polsko, Maďarsko) stále probíhala. Ovšem na konci dne, tedy přesněji řečeno konci 90. let minulého století, se ukázalo, že v případě Polska a Maďarska došlo k rozsáhlé privatizaci, často s účastí zahraničních investorů, která umožnila přežití, restrukturalizaci a nastartování nového rozvoje v mnoha podnicích nebo i založení nových podniků v těchto zemích, a v České republice se rozsáhle jednalo o formální privatizaci do portfolií privatizačních fondů polostátních bank či jiných privatizačních fondů, v nichž se spravované podíly statisíců malých individuálních investorů staly předmětem účelových machinací a tunelování ze strany managementu fondů nebo managementu přímo v privatizovaných podnicích. Představa rychlého, spíše jednorázového šokového řešení byla módním liberálním obrazem reformních kroků, ale mnohdy ideologické a voluntaristické naplňování této představy vedlo k pochybným výsledkům.